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基于平衡记分卡的财政支出绩效评价指标体系的构建

来源:综合科 作者:杨云峰 时间:2018-01-02 16:12
  21世纪以来,我国地方政府开始摸索基于平衡计分卡理论的财政支出绩效评价的应用,本文旨在结合平衡计分卡的理念,对财政支出绩效评价指标体系的构建进行基本的梳理和建议。
  一、平衡计分卡理论概述
  20世纪90年代,罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿首次提出了平衡计分卡理论,试图从四个不同的维度,建立新的绩效管理系统,以战略为导向,确保企业可以有效地执行自己的战略。平衡记分卡自创立以来,经过20多年的发展,在理论和实践方面都得到了极大的丰富和应用。《哈佛商业评论》评论它为“过去75年里最重要的管理实践之一”,并且在2003年被评选为“过去80年来最具影响力的十大管理理念之一”。很多发达国家和大型跨国集团公司、地方政府已经有了运用平衡记分卡的成功案例。
  (一)平衡记分卡的四个维度
  1、财务维度:关注如何为股东带来更大的利益。财务指标主要考核企业的财务收益状况、资产利用状况和成本节约率等。
  2、客户维度:要求企业重点关注目标市场和目标客户,站在客户的角度来确立企业的目标,以满足核心客户的需求为导向,并制订具体的、细化的指标来进一步落实。
  3、内部运营维度:关注企业如何拥有高效灵敏的内部流程。主要考核企业的研发、创新、内部客户满意率、营运指标和售后等。这是一个同时兼顾短期业绩和长期发展的综合指标。
  4、学习与成长维度:主要考核员工能力的建设、授权与相互配合、企业及员工综合素质能力的提高等指标。学习与成长维度是以上三个维度目标的基础架构、驱动力和粘合剂。
  (二)特点
  1、系统性:全面地评价企业的经营状况,不仅强调绩效管理与企业战略之间的紧密关系,使整个组织行动一致,服务于战略目标;还提出了具体的指标体系,将企业的战略进行层层分解,很好的整合了员工绩效、部门绩效与企业战略目标实现的匹配程度。
  2、全面性:四个维度互为因果,环环相扣,很好的实现了对财务指标和非财务指标、短期目标和长期目标、落后指标和领先指标、企业内部和外部、以及过程和结果的平衡,能够更全面、更科学地对企业进行监控和测评。
  3、激励性:促使企业管理者通过对四个维度考核要素的整合,同时考虑内部各部门的不同作用和功能,更加注重团队协作,防止管理职能失调。同时,提高了对员工的激励作用,为企业战略的实现提供了很好的智力支持。
  二、平衡计分卡与财政支出绩效管理结合的可行性
  (一)二者目的的一致性
  平衡记分卡关注企业过去的业绩,更关注未来的发展;关注内部经营流程的优化,更关注外部客户的满意度;关注企业的绩效,也关注员工的学习和成长。而政府部门作为公共产品和公共服务的提供者,其公共性同样要求其科学发展、协调发展和平衡发展:既关注效率,又处理好公平问题;既注重发展,又要平衡稳定;既重视公众满意度的提高,也重视自身队伍的建设;既要抓好经济建设,又要做好环境保护。财政支出作为政府政策投向的具体体现,其绩效管理过程的完善,完全可以引用平衡记分卡的精髓来完成。
  (二)二者运行理念的一致性
  平衡记分卡层层分解企业的战略目标,将其细化为四个维度的具体指标,落实到个人,实行动态的管理,及时纠正战略运行中的问题,最终实现企业目标。绩效管理以绩效目标为导向,各预算单位在申请财政资金时就必须申报具体的绩效目标,这是对政府部门工作目标的层层分解,通过动态的绩效目标执行情况监控和具体的绩效评价手段,最终实现政府的目标。对政府部门来说,平衡记分卡也可以不仅是绩效评价和绩效管理的工具,还是战略管理的工具。
  (三)二者结合在技术维度的可操作性
结合平衡记分卡理论,财政支出的绩效管理可以分别做出以下解读:财务维度,基于财政资金的非营利性,可以从财政资金的投入率、拨付率、使用率、节约率等管理效率的角度来分解。客户维度,关注社会公众的满意度,以定性分析为主,考核公众对政府提供的公共产品和服务的满意程度。内部运营维度,主要考核政府部门的制度建设情况、政策制定和执行、信息建设、组织管理等,是否优化内部管理流程,便捷高效地为社会公众提供产品和服务。学习与成长方面,打造学习型机关和人员,考核部门和人员的学习培训时间、次数、效果等。
  三、以平衡记分卡来构建财政支出绩效评价指标体系
  根据平衡计分卡四个维度的内涵和绩效评价指标设置原则,可尝试构建以下的指标体系框架:
  (一)财务维度
  侧重定量分析,主要考核财政资金的投入。
  1、项目立项
  (1)项目立项规范性:项目申报程序是否符合规定程序,所提交材料是否符合相关要求。
  (2)绩效目标合理性:绩效目标是否符合国家决策,为促进项目实施所必需。
  (3)绩效指标明确性:是否将项目绩效目标分解成具体任务目标;任务目标是否通过清晰、可衡量的指标值予以体现;以及预算资金匹配性,即分解后的任务目标是否具备合理的预算资金。
  2、资金落实
  (1)财政资金到位率:各级财政资金到位率=实际到位的财政资金/计划下达的财政资金数*100%。
  (2)资金到位及时性:各级财政资金到位及时率=财政及时到位资金/财政应到位资金*100%。
  (二)客户维度
  定性分析与定量分析相结合,从项目的产出和效果来考核公众对政府提供的公共产品和服务的满意程度。
  1、项目产出
  (1)项目实际完成率:与绩效目标对应,考核项目实际完成量与计划完成量的比率。
  (2)项目质量达标率:与绩效目标对应,考核项目质量实际达标和计划达标的比率。
  (3)完成时效性:项目实际提前完成时间与年初计划完成时间的比率。
  2、项目效益
  (1)社会效益:通过项目进度,与预期绩效目标进行比对,考核是否实现预期的社会效益。
  (2)群众满意度:以发放调查问卷、走访座谈等形式,综合考核服务对象对项目实施的满意度。
  (三)内部运营维度
  侧重定性分析,可分为项目管理和财务管理两个方面。
  1、项目管理
  (1)管理制度健全性:是否编制了相应的项目管理办法,是否建立了相关的监督考核制度。
  (2)制度执行有效性:项目组织机构是否健全、人员职责是否明确;是否按规定公告、公示项目相关政策;是否实行项目法人责任制,对项目实施全过程负责;是否严格执行招投标管理制度,招投标过程是否存在不规范行为;项目设计是否经过审核、审批;对达到监理要求的项目是否按实行工程监理制;合同签订、管理是否规范;是否实行定期报告工作制;是否按规定程序对建设项目进行验收;竣工结(决)算管理的规范性、准确性等。
  (3)项目质量可控性:即监督检查制度,考核是否对建设实施情况实行定期不定期监督检查。
  (4)档案管理规范性:档案资料管理是否指派专人进行管理;项目档案资料是否完整、齐全、规范。
  2、财务管理
  (1)管理制度健全性:是否制定相应的资金管理办法,管理办法是否符合相关财务会计制度的规定。
  (2)资金使用合规性:资金使用是否符合项目预算批复或合同规定的用途;资金的拨付是否有完整的审批程序和手续;资金拨付用款单位是否足额及时等。
  (3)会计核算规范性:资金是否建立专户或专账管理;记账、报账是否符合会计基础工作规范。
  (4)财务监控有效性:是否定期不定期对资金管理和使用情况进行监督检查。
  (四)学习与成长维度
  不一定应用于所有的项目支出绩效评价,但也可在部门的综合绩效评价中,根据实际情况,设置诸如单位或职工的人均培训时间、次数、级别、形式、规模层次,职工提拔(成长)机制,培训经费投入,取得资格证书或资质比例,职工流动比率等指标,考核政府部门以及职工个人的学习与成长,是否为打造学习型机关而努力。